Artículo 118
Atribuciones y obligaciones del Presidente de la República
Corresponde al Presidente de la República:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales.
2. Representar al Estado, dentro y fuera de la República.
3. Dirigir la política general del Gobierno.
4. Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
5. Convocar a elecciones para Presidente de la República y para
representantes a Congreso, así como para alcaldes y regidores y demás
funcionarios que señala la ley.
6. Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso, el
decreto de convocatoria.
7. Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente, en
forma personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria anual.
Los mensajes anuales contienen la exposición detallada de la situación de la
República y las mejoras y reformas que el Presidente juzgue necesarias y
convenientes para su consideración por el Congreso. Los mensajes del
Presidente de la República, salvo el primero de ellos, son aprobados por el
Consejo de Ministros.
8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.
9. Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales.
10. Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones.
11. Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y
ratificar tratados.
12. Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del
Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
13. Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules el
ejercicio de sus funciones.
14. Presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el
empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
15. Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado.
16. Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.
17. Administrar la hacienda pública.
18. Negociar los empréstitos.
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza
de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés
nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar
o derogar los referidos decretos de urgencia.
20. Regular las tarifas arancelarias.
21. Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción haya
excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
22. Conferir condecoraciones en nombre de la Nación, con acuerdo del
Consejo de Ministros.
23. Autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero. y
24.Ejercer
las demás funciones de gobierno y administración que la Constitución y las
leyes le encomiendan.
CONCORDANCIAS:
C.: arts. 9, 31, 38, 39, 44, 55 al 57, 74, 75, 78, 102 inc. 5), 105, 110, 113 ¡nc. 4),
115, 117, 134, 137, 139 incs. 2), 13), 18) Y 19) ;163 al 175, 176 Y ss., 181; C.T.:
arto III T.P.;
C.P.Ct.: arto 75;
T.U.O.Rgmto.Congreso: arts. 50,54 ¡nc. e), 91;
D.Leg. 560: arts. 3, 4;
D.Leg. 743;
L.O.M.: arto 22 D.e.;
Ley 25397;
Ley 26329;
Ley 26994;
Ley 27479;
Ley 27594: arts. 1 inc. 3), 2;
Ley 28091;
P.I.D.C.P.: arto 1;
P.I.D.E.S.C.: arto 1
Ornar Cairo Roldán
En el sistema constitucional existen dos formas básicas de gobierno: el
régimen parlamentario y el régimen presidencial.
En ambos regímenes las
funciones que corresponden a la Jefatura del Estado (representación protocolar
del Estado) y a la Jefatura del Gobierno (dirección de la gestión de los asuntos
públicos) son realizadas de diferentes maneras.
En el régimen parlamentario, la
Jefatura del Gobierno está cargo de un funcionario que, según el país de que
se trate, recibe distintas denominaciones (por ejemplo, Primer Ministro,
Canciller o Presidente del Gobierno), mientras que la Jefatura del Estado es
asumida por una persona distinta.
En el régimen presidencial, en cambio, tanto
la Jefatura del Estado como la Jefatura del Gobierno están a cargo de una sola
autoridad que recibe el nombre de Presidente275. La Constitución peruana de
1993 ha asumido un régimen semipresidencial, es decir una organización del
ejercicio del poder político que contiene los elementos fundamentales del
régimen presidencial, pero acompañados por algunos mecanismos ajenos al mismo, que pertenecen al régimen parlamentario (por ejemplo, la censura de
los ministros, la interpelación y la disolución del Congreso).
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275 Al respecto, Juan Linz: explica que en los sistemas presidenciales "el presidente no es solo el que ejerce el poder ejecutivo, sino también el jefe simbólico del Estado, y no se le puede destituir, excepto en algún caso excepcional de juicio político (impeachment), entre elecciones". (LINZ, Juan.
Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica? En: "Las crisis del presidencialismo. 1. Perspectivas comparadas." Juan Linz y Arturo Valenzuela (compiladores). Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997, p. 32).
Uno de los elementos centrales del régimen presidencial, contenidos en la Constitución peruana vigente, es la atribución al Presidente de la República de las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno.
Así, mientras el artículo
110 del texto constitucional establece que el Presidente de la República es el
Jefe del Estado y personifica a la Nación, el inciso 3 de su artículo 118
prescribe que a esta autoridad le corresponde dirigir la política general del
Gobierno.
El artículo 118 de la Constitución -que es materia del presente comentario
contiene 24 incisos, en los cuales se mencionan distintas atribuciones
presidenciales, la mayor parte de ellas correspondientes a los dos ámbitos
mencionados de las funciones del Presidente de la República. Así, en cuanto a
la Jefatura de Estado, en esta norma se reconoce al Presidente la atribución de
representar al Estado dentro y fuera de la República (inciso 2). En cuanto a la
Jefatura de Gobierno, en este artículo se establece que al Presidente de la
República le corresponde dirigir la política general de Gobierno (inciso 3), velar
por el orden interno y la seguridad exterior de la República (inciso 4), dirigir
mensajes al Congreso en cualquier época y, obligatoriamente, al instalarse la
primera legislatura anual (inciso 7), reglamentar las leyes, sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y, dentro de tales limites, dictar decretos y resoluciones
(inciso 8), cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales (inciso 9), cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones (inciso 10), dirigir la política exterior y las relaciones
internacionales; y celebrar y ratificar tratados (inciso 11), nombrar embajadores
y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de :Ministros, y con
cargo de dar cuenta al Congreso (inciso 12), presidir el Sistema de Defensa
Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional (inciso 14), adoptar las medidas necesarias para la
defensa de la República, de la integridad del territorio y de la soberanía del
Estado (inciso 15), declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del
Congreso (inciso 16), administrar la hacienda pública (inciso 17), negociar los
empréstitos (inciso 18), regular las tarifas arancelarias (inciso 20) y autorizar a
los peruanos para servir en un ejército extranjero (inciso 23). También le
corresponde convocar a elecciones presidenciales, parlamentarias y
municipales (inciso 5), convocar al Congreso a legislatura extraordinaria (inciso
6), conceder indultos, conmutar penas y ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados, cuando la etapa de instrucción haya excedido el
doble de su plazo más su ampliatoria (inciso 21), recibir a los agentes
diplomáticos extranjeros, y autorizar a los cónsules el ejercicio de sus funciones
(inciso 13) y conferir condecoraciones a nombre de la nación, con aprobación
del Consejo de Ministros (inciso 22).
El inciso 19 del artículo materia del presente comentario contiene una
atribución excepcional del Presidente de la República: la expedición de normas
con fuerza de ley, en materia económica y financiera.
Se trata de los decretos
de urgencia, los cuales -aunque el texto de este inciso no lo dice
expresamente- solo pueden ser expedidos válidamente en circunstancias de
emergencia.
Permitir el empleo ordinario de esta facultad presidencial
conllevaría la ruptura de uno de los elementos fundamentales del sistema
constitucional: la prohibición de que una autoridad concentre el ejercicio regular
de las funciones ejecutiva y legislativa.
Esta concentración se produjo durante
los 12 años de vigencia de la Constitución de 1979, cuando los gobiernos de
entonces modificaron numerosas leyes del Congreso mediante el empleo de la
facultad establecida en el inciso 20 de ese texto constitucional276
.
El funcionamiento de los decretos de urgencia en el Derecho Comparado y su
tratamiento doctrinal permiten apreciar que esta institución comprende cuatro
elementos fundamentales: circunstancia habilitante, carácter transitorio,
limitación normativa, procedimiento de expedición y mecanismo de
convalidación parlamentaria.
La circunstancia habilitante es el estado de
necesidad que justifica la expedición de un decreto de urgencia. Al respecto, la
Constitución de España de 1978 faculta al Gobierno a dictar disposiciones
legislativas provisionales en caso de "extraordinaria y urgente necesidad",
mientras que el artículo 177 de la Constitución italiana de 1947 prescribe que
las "medidas provisionales" con fuerza de ley pueden ser expedidas en casos
"extraordinarios de necesidad y urgencia"277. En cambio, el inciso 19 del artículo
118 de la Constitución peruana, ignorando el significado de los decretos de
urgencia, señala que el Presidente puede expedirlos "cuando así lo requiere el
interés nacional".
El carácter transitorio de los decretos de urgencia obedece a
que su finalidad es enfrentar una situación que, por ser de emergencia, no es
permanente. Por eso -a diferencia del silencio presente en nuestro texto
constitucional-las Constituciones de Italia, Brasil, Austria y España mencionan
expresamente la transitoriedad de estas normas278.
La limitación normativa es
el establecimiento de ámbitos que no pueden ser objeto de regulación por
estos decretos. Al respecto, el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución
peruana señala que deben versar sobre materia económica y financiera.
Asimismo, el artículo 74 del mismo texto constitucional establece que los
decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria.
El procedimiento
de expedición de los decretos de urgencia, conforme a lo dispuesto en el
artículo 125 de la Constitución del Perú, comprende la necesidad de su
aprobación por parte del Consejo de Ministros. Finalmente, el mecanismo de
convalidación parlamentaria sirve al Congreso para enfrentar los abusos en los
cuales el Jefe de gobierno puede incurrir al utilizar esta facultad, privando de eficacia jurídica desde el inicio de su vigencia a los decretos expedidos sin que
exista una circunstancia habilitan te, sin observar la limitación normativa o
transgrediendo el procedimiento de expedición.
A diferencia de lo que ocurre en los ordenamiento s de Brasil279 e Italia280, la
Constitución peruana no contempla este mecanismo, pues el inciso 19 de su
artículo 211, únicamente señala que el Presidente debe dar cuenta al Congreso
del ejercicio de esta facultad, y que este órgano puede modificar o derogar los
decretos de urgencia.
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276 El inciso 20 de! artículo 211 de la Constitución de 1979 facultaba al Presidente de la República para dictar "medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así 10 requiera e! interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso". César Landa explica que durante "la vigencia de la Constitución de 1979, en e! Perú, e! Poder Ejecutivo legisló casi tanto o a veces más que e! Congreso", y recuerda que durante el gobierno de Fernando Belaunde se dictaron 667 decretos de urgencia, 1033 durante e! gobierno de Alan García y 562 durante e! gobierno constitucional de Alberto Fujimori (1990-1992).
LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. 2' edición, Palestra Editores, Lima, 2003, p. 650.
277 PLANAS, Pedro. Decretos de urgencia y "medidas extraordinarias': Notas para una tipificación. En: "Ius et Veritas" N° 7, Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 135-136.
278 "Brasil (1988) se preocupa de resaltar que son 'medidas provisorias'; Italia (1947) las denomina 'medidas provisionales'; Austria (1920), 'decretos transitorios de modificación de leyes'; y España (1978) reconoce que estas 'disposiciones legislativas provisionales tomarán forma de decretos leyes'"
(PLANAS, Pedro. Ob. cit., pp. 136-137).
DOCTRINA
LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático.
Segunda Edición, Palestra Editores, Lima, 2003; LINZ, Juan. Democracia
presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica? En: "Las crisis del
presidencialismo. 1.
Perspectivas comparadas". Juan Linz y Arturo Valenzuela (compiladores).
Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997; PLANAS, Pedro. Decretos de urgencia y
"medidas extraordinarias". Notas para una tipificación. En: "Ius et veritas" N° 7,
Revista editada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú; PLANAS, Pedro. Inseguridad jurídica,
imprevisión normativa e ineficiencia legislativa. Efectos de la subordinación del
Congreso peruano al Ejecutivo (1980-2000). En:" Advocatus". Nueva Época,
Tercera Entrega 2000, Revista de los alumnos de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Lima.
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279 En Italia, su Constitución especifica que el Gobierno debe someter la medida extraordinaria
con fuerza de ley a las Cámaras el mismo día de su expedición para su convalidación, y que si
estas no la "convierten en ley a los sesenta días de su publicación, el 'decreto perderá' eficacia
desde su inicio" (PLANAS, Pedro. Inseguridad jurídica, imprevisión normativa e ineficiencia
legislativa. Efectos de la subordinación del Congreso peruano al Ejecutivo (1980-2000). En:
"Advocatus". Nueva Época, Tercera Entrega, 2000, Revista de los alumnos de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad <;le Lima, pp. 125-126).
280 En Brasil, su Constitución exige al Presidente de la República que someta las medidas
provisorias en caso de relevancia y urgencia "de inmediato" al Congreso "para su convalidación
o rechazo", y establece que estas "pierden eficacia 'desde su publicación' si el Congreso no las
convierte en ley en un plazo de treinta días" (PLANAS, Pedro. Inseguridad jurídica... Ob. cit., p.
126)
Lalo 
El nombramiento del Primer Ministro. El Presidente no puede, sin embargo, poner fin a sus funciones por la sola presentación de la renuncia del Primer Ministro;
